2023年5月至6月，济宁管理中心深入梁山县、微山县、金乡县、邹城市等地，开展《济宁市以政担合作为基础的财政金融协同支农模式研究》专题调研工作。济宁管理中心通过融入农业场景、政银企座谈交流、农户走访、召开专题研讨等方式，深入调研了解了济宁市以政担合作为基础的财政金融协同支农基本情况。现将有关情况报告如下：

一、调研背景

我国作为农业大国,党中央对农业发展尤为重视。当下，农业正处于一个大变革、大转型的关键时期，家庭农场、种养大户、农民合作社、农业社会化服务组织、小微农业企业等农业适度规模经营主体如雨后春笋般破土而出、茁壮成长，焕发出勃勃生机和乡村振兴无限活力。然而，新的发展有新的惊喜，也有融资难的困惑。由于农业生产地域性、周期性和季节性的特点,再加上农村金融市场不发达、农业生产规模小、信息不对称等原因导致了农民面临着资金难题和风险挑战，使得我国农业发展受到制约。针对这一问题，政府和银行机构开始探索以政担合作为基础的财政金融协同支农模式，旨在解决农民资金需求与金融机构服务不匹配的问题。

济宁市地处山东省西南部，辖11个县市区和3个功能区，人口890万。全市耕地面积902.7万亩，约占全省总耕地面积的8%，粮食产量常年稳定在95亿斤以上，约占全省总产量的9%；是全国重要的粮棉油基地、特色农产品基地和名优畜牧品种繁育基地。但是，济宁市农业经营主体多数经营体量小，抗风险能力差，自身的资金持有量不高，融资能力普遍不足。资金需求与季节性有较大关系，追求时间短、数量平、速度快，不符合一般金融机构信贷偏好，融资难、融资贵问题是长期以来困扰农业企业发展壮大的重要原因。如何让农担运用政府的手和市场的手来解决这些问题，是我们思考调研的方向。

二、调研基本情况

为了解决财政金融协同支农过程中的融资难、融资贵等这些问题，济宁市深入贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，以农村金融供给侧结构性改革为抓手，围绕解决农业适度规模经营发展中的融资难、融资贵问题，大力推进农业信贷担保体系建设工作，探索出一条破解农业融资难题新路径，济宁市采取了一种创新性的支农模式——以政担合作为基础的财政金融协同支农模式。

通过走访调研济宁市梁山镇杨营镇、黑虎庙镇，微山县昭阳街道、高楼乡、金乡县凯盛农产品物流园、邹城市蘑菇小镇等地，济宁政担合作的主要特点是政府与农担合作，共同对农业产业进行资金支持，政府承担一定的担保责任，降低金融机构贷款的风险，鼓励金融机构加大对农业产业的支持力度。同时，政府还会提供一定的财政资金和政策支持，帮助农民和农业企业获得更多的贷款和其他金融产品。

（一）抓体系建设

农业信贷担保服务重点在基层、在农村,服务对象面广、点散、户多,要想让更多农业适度规模经营主体更快、更好地享受到这一强农惠农政策,单靠农担公司自身的力量是难以实现的,必须依靠地方政府的力量才能更有效地推动。一是推动市政府出台了一系列农担工作指导文件和配套政策。2018年，济宁市政府办公室出台了《关于做好农业信贷担保工作的实施意见》，2021年12月，济宁市政府办公室下发了《关于印发济宁市“百亿农担”实施方案的通知》；2022年4月，济宁市财政局、济宁市农业农村局、济宁市乡村振兴局联合下发了《关于进一步加强农业信贷担保工作的通知》，今年3月，济宁市政府办公室又出台了《关于济宁市2023年农业信贷担保工作实施方案的通知》，这些文件都对农担工作体系建设提出明确要求，就是要打造具有济宁特色的政担合作模式。二是全市构建“市县乡村”四级工作体系。即“市级推进委员会+县级办事处+乡镇（街道）工作站+村级服务点”四级农担工作体系。四级农担工作体系构建了横向到边、纵向到底的责任体系，以管理中心为龙头，联动14个县级办事处、163个乡镇（街道）农担工作站、3444个村级服务点，结合市、县乡村振兴规划和农业产业规划，聚焦农业重点产业，全面梳理产行业发展状况，开展融资需求“白名单”摸查，形成了“产业+白名单”“重点人群+需求筛查”精准获客模式，编制优势产业集群、产业链服务方案39个，实现政策宣介活动乡镇全覆盖。

（二）抓推进机制

光有机构、有人不行，但是如何提高政府、银行、农担三者粘合度和积极性，把好事办好，形成财政金融协同支农良性生态圈，还要有干工作的办法和手段，解决怎么干的问题，抓工作推进机制的建立是重点。

在市级层面，济宁市建立了推进农担工作联席会议制度、督导调度制度、农担工作考核制度。要求各县市区要结合各自实际，参照市里模式，形成统筹推进农担工作的机制、研究解决问题的机制、考核奖惩的机制，用机制推动工作，确保基层农担工作机构有章可依、有制可循。

通过推进机制建设，目标分配机制、考核奖惩机制、联席会议机制等各机制“齿轮咬合”联动，用“政府+市场”叠加手段，凝聚了政银担支农惠农合力，构建了济宁市多层次全方位良性竞争为农的良好态势。

（三）抓诚信体系+风险防控

抓体系建设、抓推进机制，农担工作谁来干、怎么干的问题解决后，还要确保农担工作行稳致远，把农担干成可持续的事。风险防控是政担合作高质量发展的压舱石。三农领域融资风险大，金融机构不愿贷、不敢贷的局面长期存在。如何打消银行的风险顾虑，如何增强农担担保的信心，确保干出可持续的事，济宁市实行市县两级分险机制、建设济宁特色金融诚信体系是一项创新。

在济宁农担工作的探索实践中，着力推动济宁市政府、济宁市财政局出台了一系列财政补助政策文件，采取贷款贴息、担保费补助等方式，支持和推进济宁市农业信贷担保工作。2021年，济宁市财政局出台了《济宁市“鲁担惠农贷”息费补贴风险补偿专项资金管理暂行办法》；2023年济宁市政府办公室出台的《关于济宁市2023年农业信贷担保工作实施方案的通知》中，明确继续完善市县两级财政分险机制。各县市区财政足额安排农担分险基金，对出险项目及时按照约定分险，在县级承担20%分险基础上，市级再承担20%分险比例，缓释省农担公司代偿压力。

在济宁市以政担合作为基础的财政金融协同支农模式下，济宁打造的风险防控体系，确保贷款“放得出、用得好、有收益、收得回”，极大地提高了省农担、银行对济宁项目的投放信心，风险得到有效控制。截至2023年一季度末，济宁市累计解保96.36亿元，累计代偿2323.54万元，代偿率0.24%，低于山东省0.29%的平均代偿率。

三、存在的问题及原因分析

济宁市以政担合作为基础的财政金融协同支农模式在解决农村资金需求与金融机构服务不匹配问题上具有重要意义。然而，在实施过程中仍存在一些问题需要解决。

（一）目前,济宁市虽然建立了“市级管理中心+县级办事处+乡镇（街道）工作站+村级服务点”四级基层农担工作体系，且市级层面农政银担合作机制搭建的越来越紧密，但到了县级特别是乡镇和村级层面，受人力、能力、财力、精力所限，仍存在“散”和“乱”的情况。各地在推动农业担保工作中，普遍存在着国家与省、市级政府重视、新型经营主体渴望担保贷款而一些县级政府积极性不高或工作拖拉的“两头热、中间凉”问题。

（二）体系人员不稳定。农担办事处人员频繁的调整，影响到政担沟通效果，一定程度上影响了业务的宣传、调度和日常问题的解决效率。同时，由于担保行业有一定代偿风险性，从业人员压力大，思想负担重，工作积极性不高。另外，人员不稳定导致筛选推荐项目的责任心不强，不按担保立项标准严格把关的随意推荐（怕得罪人），或存在应付、突击推荐任务等短期行为等等，不利于建立“政担”合作的长效机制。

（三）涉农经营主体“白名单”上报质量参差不齐。因专业审查及口径采纳原因，造成办事处、农担工作站推荐的名单经营数据与合作银行机构核对数据存在差异，部分“白名单”数据失实严重，可信度较低。

四、工作建议

（一）强化部门支撑。

政府变身“推动员”。济宁市农担工作计划安排、重要节点的工作推进，报经济宁市政府同意后，由市农担工作推进委员会统一部署，委员会办公室会同济宁管理中心共同督导落实。

（二）强化政策支撑。

济宁市推动农担工作写入人代会《政府工作报告》，出台担保费全额补贴和增加市级财政分险等一系列政策，保障济宁农担工作持续健康稳定发展。

（三）强化科技支撑。

充分依托山东农担数字化平台，通过“潜客引擎”掌握农业经营主体基本状况，精准应用“客户直通”小程序，打通农担服务的“最后一米”。另外，还对接第三方物联网监管平台，开发金乡县大蒜电子仓单质押线上产品，用科技手段提升业务能力。

（四）构建保担合作平台。

探索业务合作模式，搭建担保公司尤其是政策性农担公司和保险机构的交流平台，确保实现“政银保担”合力推进工作的良好局面。

（五）建立风险金持续补充机制。

加码升级农业信贷担保支持力度，支持市、县(区)级政府每年统筹相关涉农资金，建立完善农业信贷担保风险补偿金、农业信贷担保体系的风险准备金，根据担保信贷规模追加缴存风险保障金。

五、工作启示

济宁市探索形成了“以四级农担工作体系为主体，政银担协同推进机制为驱动，多级风险防控管理为保障，部门、政策、科技三大要素为支撑”的“一体两翼三支撑”农业信贷担保“济宁模式”。该模式营造出“政府出政策、银行放心贷、农担愿意担，农户得实惠”的政银担合作金融新生态。“济宁模式”充分发挥财政资金“四两拨千斤”作用，撬动金融“活水”全面支持农业产业发展和推进乡村振兴取得积极成效。

截至目前，在济宁市已有大量的种植户受益于此项政策。政府出资设立专项资金，并引导社会资本参与，对接企业和产业链条，实现全程服务。同时，银行也积极响应政府号召，加强风险管理措施，在承担一定风险的同时给予借款人更多信任和支持。

（一）“政策工具”助推政府“行政决策”。

“济宁市以政担合作为基础的财政金融协同支农模式”，充分发挥了农担“政策性工具”作用，不仅为银行分险，撬动银行放贷的积极性，还充分参与“社会化治理”为政府赋能，促进农业产业进行规范化、规模化、产业化发展。一是推动微山湖渔业养殖实现生态化；二是推动梁山县肉牛产业实现规范化、标准化养殖。

（二）大力支持农业重点产业发展。

济宁管理中心紧紧围绕济宁市委、市政府确定的农业产业发展重点领域，有效衔接市、县两级乡村振兴规划，在摸清“一县一业”“一乡一特”“一村一品”产业发展状况、资金需求基础上，凝聚资源进行重点扶持、精准高效投放。一是重点支持沿黄粮食种植产业；二是重点支持金乡县大蒜产业；三是重点支持村集体经济发展；四是重点支持绿色富农产业。

（三）促进农业产业转型升级。

“济宁市以政担合作为基础的财政金融协同支农模式”，一是推动“农业全产业链发展”；二是推动“粮食生产全过程体系化社会化服务”；三是推动“按揭农业”发展，搭建“联富带富”平台。

总之，基于农担“政策工具”的定位“济宁市以政担合作为基础的财政金融协同支农模式”是一种创新性的支农模式，具有良好的社会效益和经济效益。济宁管理中心进行了一些工作探索和实践，初步形成了“一体两翼三支撑”农业信贷担保“济宁模式”，营造出“政府出政策、银行放心贷、农担愿意担，农户得实惠”的政银担合作金融新生态。简单总结就是：“一体”即打造具有济宁特色的政担合作模式，搭建四级农担工作体系；“两翼”即创建济宁市政银担协同推进工作机制和“市县两级分险机制+农村信用体系”等多级风险防控机制；“三支撑”即发挥部门支撑、政策支撑、科技支撑，全方位推动济宁市农担事业实现高质量发展。

在未来的发展中，济宁管理中心将继续推进农担与政府合作，更好地推广和应用这一模式，进一步提高政府担保贷款的利用效率和质量，加快农业产业转型升级，推动农村经济的持续发展，助力乡村振兴。