一、成果摘要

山东农担济宁管理中心自2019年正式挂牌成立以来，深入贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，以农村金融供给侧结构性改革为抓手，围绕解决农业适度规模经营发展中的融资难、融资贵问题，大力推进农业信贷担保体系建设工作，探索出一条破解农业融资难题新路径。

山东农担济宁管理中心精准把握农担“政策性工具”定位，探索形成了“以四级农担工作体系为主体，政银担协同推进机制为驱动，多级风险防控管理为保障，部门、政策、科技三大要素为支撑”的“一体两翼三支撑”农业信贷担保“济宁模式”。营造出“政府出政策、银行放心贷、农担愿意担，农户得实惠”的政银担合作金融新生态。“济宁模式”充分发挥财政资金“四两拨千斤”作用，撬动金融“活水”全面支持农业产业发展和推进乡村振兴取得积极成效。

二、农担“政策性工具”认识及定位背景

（一）农业信贷担保的认识

我国作为农业大国,党中央对农业发展尤为重视。当下，农业正处于一个大变革、大转型的关键时期，家庭农场、种养大户、农民合作社、农业社会化服务组织、小微农业企业等农业适度规模经营主体如雨后春笋般破土而出、茁壮成长，焕发出勃勃生机和乡村振兴无限活力。然而，新的发展有新的惊喜，也有融资难的困惑。由于农业生产地域性、周期性和季节性的特点,再加上信息不对称造成金融机构不愿意为新型经营机构提供贷款,使得我国农业发展受到制约。其次大部分农业经营主体可供抵押的资产少、抗风险的能力弱，要从金融机构贷到钱并不是一件容易的事，融资难、融资贵等问题，已经成为制约现代农业发展的最大瓶颈。

“农村金融仍然是个老大难问题，解决这个问题的关键要在体制机制的顶层设计上下功夫，发展融资担保是破解‘三农’融资难、融资贵问题的重要手段和关键环节”。为了解决这个问题,财政部下发《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》,意见中明确要建立全国范围的农业信贷担保体系。

（二）农担“政策性工具”定位背景

梁山县是传统的畜禽养殖大县，是中国四大名牛之一的鲁西黄牛中心产区。早在2018年5月，三农和小微企业融资难的问题一直困扰着梁山县地方政府，当地政府和银行机构一季度一次政银企对接会对农业经营主体作用不明显，为此，山东农担在梁山设立了全省第一个办事处。梁山办事处把肉牛养殖作为业务开展的主攻方向和突破口，但农户养殖多是在自家闲置的庭院、村旁、路边，既没有规划，也没有治污设施，有的还是违法占地，并且严重污染生态环境，当地镇政府准备对肉牛养殖进行整顿，镇里统一建设规范化的养殖小区，养殖户全部进小区养牛，养殖户进小区需要购买牛舍，或者租赁牛舍，养殖户感觉进小区养殖费用高，不愿意进。

当时，山东省农担贷款财政贴息达到2.175%，反担保措施也比银行的要求弱化的多，对解决养殖户资金短缺、用款成本高的问题作用很大。针对这种情况，梁山办事处和当地镇政府反复研究，决定把农担贷款作为推动养殖户进小区的扶持政策来宣传、来使用，把“市场行为”变成“政策工具”，凡是到小区规范化养殖的就提供农担贷款支持，不规范散养的，就不提供农担贷款支持。

为此，梁山办事处开发编制了山东省第一个产业集群担保方案—梁山县肉牛养殖产业集群担保服务方案，对担保额度、担保周期、反担保措施进一步优化，更好地贴近养殖户的用款需求。由于是政府组织、规模化推进，加上农担分险保障，银行降息放款的积极性进一步提高。养殖户通过算账对比发现，银行降息、财政贴息，资金需求解决了，养殖规模增加了，肉牛质量提升了，养殖成本总体下降了，进小区的积极也来了。不到一年的时间，推动散养户全部进入养殖小区，全县肉牛养殖规模也从4万头增加到16万头。在开展这项工作的过程中，山东农担济宁管理中心一直在思考探索实践，农担到底该如何定位自己？农担能发挥什么作用？怎么更好的开展政银担合作？

在梁山县肉牛产业发展过程中，政银担合作包含三组合作关系，农担处在政担合作、银担合作中间联结点上，发挥着分险、赋能作用。政担合作就是“用”和“被用”的关系，农担是“政策性工具”，政府是用工具的人；银担合作关系就是建立在“平等、互信、协同”基础上进行业务合作的关系。济宁市正是通过政担合作关系的不断深化，推动着银担合作关系的提升。基于上述认识和思考，山东农担济宁管理中心在开展农担工作中，就如何发挥农担“政策性工具”作用？如何确保有人来做事？如何确保有办法去做事？如何确保干出可持续的事？如何确保干成出彩的事？进行了一些探索和实践！

三、济宁市运用农担政策工具探索与实践

济宁市地处山东省西南部，辖11个县市区和3个功能区，人口890万。全市耕地面积902.7万亩，约占全省总耕地面积的8%，粮食产量常年稳定在95亿斤以上，约占全省总产量的9%；是全国重要的粮棉油基地、特色农产品基地和名优畜牧品种繁育基地。

我们都知道，农业经营主体多数经营体量小，抗风险能力差，自身的资金持有量不高，融资能力普遍不足。资金需求与季节性有较大关系，追求时间短、数量平、速度快，不符合一般金融机构信贷偏好，融资难、融资贵问题是长期以来困扰农业企业发展壮大的重要原因。如何让农担运用政府的手和市场的手来解决这些问题，是我们思考探索的方向。

下面的这几组数据，仅仅是济宁管理中心在思考探索实践农业信贷担保功能定位后的体现。

2022年，济宁市实现当年新增担保项目10245个，新增金额67.27亿元，居山东省第一位。在山东省各县区新增业务量排名中，金乡县、邹城市、梁山县三个县市进入全省前10名，其中金乡县位居山东省第一位。截至2023年一季度末，全市在保项目12399个，在保金额83亿元，居山东省第一位；累计担保项目27436个，金额179亿元，居山东省第一位。2023年一季度，济宁市实现当年新增担保项目3373个，新增金额27.23亿元，占山东省新增业务量的18.9%，居全省第一位。

（一）确保有人来做事：抓体系建设

农业信贷担保服务重点在基层、在农村,服务对象面广、点散、户多,要想让更多农业适度规模经营主体更快、更好地享受到这一强农惠农政策,单靠农担公司自身的力量是难以实现的,必须依靠地方政府的力量才能更有效地推动。

济宁管理中心2022年上半年仅有10个人（主任1人，副主任1人，业务经理、副经理8人），下半年增加到14人，除主任外，其他人员分别包保1～2个县市区的业务，管理中心的党务综合岗、事务综合岗、业务综合岗，均由业务经理、副经理兼职。这种情况下，要想做好农担工作，确保有人来干事是关键和根本，首先抓的是农担工作体系建设。

一是推动市政府出台了一系列农担工作指导文件和配套政策。2018年，济宁市政府办公室出台了《关于做好农业信贷担保工作的实施意见》，2021年12月，济宁市政府办公室下发了《关于印发济宁市“百亿农担”实施方案的通知》；2022年4月，济宁市财政局、济宁市农业农村局、济宁市乡村振兴局联合下发了《关于进一步加强农业信贷担保工作的通知》，今年3月，济宁市政府办公室又出台了《关于济宁市2023年农业信贷担保工作实施方案的通知》，这些文件都对农担工作体系建设提出明确要求，就是要打造具有济宁特色的政担合作模式。

二是全市构建“市县乡村”四级工作体系。即“市级推进委员会+县级办事处+乡镇（街道）工作站+村级服务点”四级农担工作体系。在市级层面成立了农业信贷担保工作推进委员会。分管农业农村工作的副市长任组长，下设办公室，市财政局局长任办公室主任，分管副局长任副主任，推进委员会办公室指定专门科室和农担管理中心保持常态化工作沟通，共同负责全市农担工作开展。县级层面，县（市、区)财政金融协同支农领导小组办公室与农担办事处合署办公，县（市、区）财政局副局长兼任办事处主任，配备工作人员专门从事农担工作。从2022年开始，增派乡村振兴部门的同志到农担办事处工作，加强农担工作与乡村振兴的有效衔接。乡镇（街道）工作站层面，各乡镇（街道）设立农担工作站，由市派挂职金融副乡镇长（副主任）任工作站长。村级层面，在行政村建立农担服务点，由村会计任负责人。

农担工作体系建立后，解决了基层农担工作谁来干的问题。四级农担工作体系构建了横向到边、纵向到底的责任体系，以管理中心为龙头，联动14个县级办事处、163个乡镇（街道）农担工作站、3444个村级服务点，结合市、县乡村振兴规划和农业产业规划，聚焦农业重点产业，全面梳理产行业发展状况，开展融资需求“白名单”摸查，形成了“产业+白名单”“重点人群+需求筛查”精准获客模式，编制优势产业集群、产业链服务方案39个，实现政策宣介活动乡镇全覆盖，制定符合各县市区实际的工作措施，并抓好推动落实。

（二）确保有方法去做事：抓推进机制

光有机构、有人不行，但是如何提高政府、银行、农担三者粘合度和积极性，把好事办好，形成财政金融协同支农良性生态圈，还要有干工作的办法和手段，解决怎么干的问题，抓工作推进机制的建立是重点。

在市级层面，山东农担济宁管理中心建立了推进农担工作联席会议制度、督导调度制度、农担工作考核制度。要求各县市区要结合各自实际，参照市里模式，形成统筹推进农担工作的机制、研究解决问题的机制、考核奖惩的机制，用机制推动工作，确保基层农担工作机构有章可依、有制可循。

一是联席会议制度。济宁市联席会议成员单位包括：济宁市财政局、农业农村局、地方金融监管局、市人行、济宁银保监分局、农业银行济宁市分行、邮储银行济宁市分行、省联社济宁审计中心、省农担济宁管理中心。联席会议报经分管市长同意，以市农担工作推进委员会办公室的名义，每季度召开一次。各单位交流工作情况、研究解决问题、部署下步工作、制定推进措施。

二是督导调度制度。市农担工作推进委员会办公室每月一次通报各县市区、各银行机构投放任务完成情况，对连续三个月进度落后的县市区和银行机构实施约谈。

三是工作考核制度。济宁市将农业信贷担保工作开展情况纳入了市对县、县对乡镇乡村振兴考核指标体系，地方金融监管局、人民银行、银保监分局也将农业信贷担保业务列入对相关金融机构的考核体系。

通过推进机制建设，目标分配机制、考核奖惩机制、联席会议机制等各机制“齿轮咬合”联动，用“政府+市场”叠加手段，凝聚了政银担支农惠农合力，构建了济宁市多层次全方位良性竞争为农的良好态势。

（三）确保干出可持续的事：抓诚信体系+风险防控

抓体系建设、抓推进机制，农担工作谁来干、怎么干的问题解决后，还要确保农担工作行稳致远，把农担干成可持续的事。风险防控是农担高质量发展的压舱石。三农领域融资风险大，金融机构不愿贷、不敢贷的局面长期存在。如何打消银行的风险顾虑，如何增强农担担保的信心，确保干出可持续的事，济宁市实行市县两级分险机制、建设济宁特色金融诚信体系是一项创新。

在济宁农担工作的探索实践中，着力推动济宁市政府、济宁市财政局出台了一系列财政补助政策文件，采取贷款贴息、担保费补助等方式，支持和推进济宁市农业信贷担保工作。2021年，济宁市财政局出台了《济宁市“鲁担惠农贷”息费补贴风险补偿专项资金管理暂行办法》；2023年济宁市政府办公室出台的《关于济宁市2023年农业信贷担保工作实施方案的通知》中，明确继续完善市县两级财政分险机制。各县市区财政足额安排农担分险基金，对出险项目及时按照约定分险，在县级承担20%分险基础上，市级再承担20%分险比例，缓释省农担公司代偿压力。

一是推进农村信用体系建设。山东农担济宁管理中心会同人民银行济宁市中心支行与市农业农村局签署推进乡村振兴合作备忘录，实施“信用+”工程，将信用建设与乡村治理有机结合、将信用评价与乡村文明建设有机结合，探索将信用行为量化为信用积分，扩大信用评价结果应用范围，拓展“信用+文明+金融”服务模式。

二是建立打击逃废债机制。济宁管理中心借助行政、司法手段加大对恶意逃废农担贷款的打击力度，对恶意逃废农担贷款的，进行严厉打击。建立法制培训机制，政银担协同对三农主体开展法制教育培训，增强诚信经营意识。

三是设立农担项目应急转贷基金。为帮助农业经营主体及时续贷，缓解资金紧张压力，济宁市专门设立了农业信贷担保贷款应急转贷基金，坚持“专款专用、封闭运行”的原则，防范形成逾期风险。

例如，梁山县生猪养殖大户刘建文，2019年一场非洲猪瘟，他的养猪场遭受灭顶之灾，100万元农担贷款到期后无力偿还，济宁管理中心及梁山办事处及时制定风险化解方案，使用应急转贷基金帮他还贷续保，养猪场逐渐恢复生产。

济宁打造的风险防控体系，确保贷款“放得出、用得好、有收益、收得回”，极大地提高了省农担、银行对济宁项目的投放信心，风险得到有效控制。截至2023年一季度末，济宁市累计解保96.36亿元，累计代偿2323.54万元，代偿率0.24%，低于山东省0.29%的平均代偿率。

（四）确保干成出彩的事：抓要素支撑

面对山东财政政策退坡和疫情期间带来的不利影响，济宁管理中心坚持做到“政策退坡，思想不滑坡；疫情影响，为民服务情怀不受影响”。就如何把农担工作干出彩，不断寻求工作突破的“要素支撑”。

一是强化部门支撑，政府变身“推动员”。济宁市每年的农担工作计划安排、重要节点的工作推进，都是报经市政府同意后，由市农担工作推进委员会统一部署，委员会办公室会同管理中心抓好落实。

二是强化政策支撑，发展能力获得提升。2022年、2023年，济宁市将农担工作写入人代会《政府工作报告》，济宁市出台的担保费全额补贴和增加市级财政分险等一系列政策，有力保障了济宁农担工作健康稳定发展。

三是强化科技支撑，服务方式实现变革。济宁管理中心充分依托山东农担数字化平台，通过“潜客引擎”掌握农业经营主体基本状况，精准应用“客户直通”小程序，打通农担服务的“最后一米”。截至目前，通过客户直通情况发放贷款11亿元，排名全省第一位。另外，还对接第三方物联网监管平台，开发金乡县大蒜电子仓单质押线上产品，用科技手段提升业务能力。

基于农担“政策工具”的定位，济宁管理中心进行了一些工作探索和实践，初步形成了“一体两翼三支撑”农业信贷担保“济宁模式”，营造出“政府出政策、银行放心贷、农担愿意担，农户得实惠”的政银担合作金融新生态。简单总结就是：“一体”即打造具有济宁特色的政担合作模式，搭建四级农担工作体系；“两翼”即创建济宁市政银担协同推进工作机制和“市县两级分险机制+农村信用体系”等多级风险防控机制；“三支撑”即发挥部门支撑、政策支撑、科技支撑，全方位推动济宁市农担事业实现高质量发展。

四、济宁管理中心品牌建设与成效

（一）品牌建设

一是塑造“情注儒乡”党建品牌。济宁管理中心通过组建党员先锋队、设立红旗责任区、拓展党建共建朋友圈、创建党员先锋岗、成立战区工作队，构建了党建与文化齐促，支部与党员共进，党建与业务融合的生态关系，以高质量党建引领农担高质量发展。

二是擦亮支农惠农“金字招牌”。主要是召开现场推进会宣传农担政策，讲好农担故事；组织召开农担工作新闻发布会，主流媒体宣传，解读发出农担声音，提高政策知晓度。

（二）工作成效

一是“政策工具”助推政府“行政决策”。

济宁管理中心充分发挥农担“政策性工具”作用，不仅为银行分险，撬动银行放贷的积极性，还充分参与“社会化治理”为政府赋能，促进农业产业进行规范化、规模化、产业化发展。

1、推动微山湖渔业养殖实现生态化。

渔业是微山湖区的基础富民产业，受南水北调、南四湖生态保护等政策影响，退渔导致湖区10万渔业人口经济损失巨大，全部退出还不现实，生态化养殖势在必行。

山东农担济宁管理中心借鉴推动梁山肉牛养殖转型的成功做法，积极参与《微山县水域滩涂养殖规划（2021-2035）》《微山县南四湖渔业绿色发展规划（2021-2030）》的实施，结合微山县产业发展实际，创新推出《微山湖生态养殖服务方案》，大力支持池塘生态化改造、生态养殖、渔产品深加工等，延伸渔业产业链条，初步形成了北部乌鳢养殖产业带、南部虾蟹混养产业带及中部四大家鱼养殖产业带的发展格局。截至2023年一季度末，累计向微山湖生态养殖业投放农担贷款7.86亿元，推动了南四湖生态保护和高质量发展。

2、推动梁山县肉牛产业实现规范化、标准化养殖。

为彻底解决梁山县肉牛产业分散、规模小、环境差、资金不足等问题，济宁管理中心联合当地畜牧部门、镇政府及合作银行对肉牛做了专门的调研，走进村队、企业，与种养殖大户、农民专业合作社、农业龙头企业等农业经营主体进行面对面对接，了解他们的经营情况及需求，2019年5月16日，《梁山县肉牛养殖产业集群操作方案》顺利获得省农担批复，2019年11月，济宁全市的鲁担惠农贷现场推进会在梁山县召开。

通过农担政策赋能，梁山县肉牛产业开始向集群化、产业化、现代化发展。一是集约化养殖。促进乡镇政府进行土地流转、园区规划，促进牛肉产业升级，目前，梁山县肉牛养殖基地采取‘政府+农担+银行+基地+农户’的集约化养殖模式，有效转变了家庭院落分散养殖现状，彻底扭转分散养殖造成的‘脏、乱、差’的村容村貌；二是撬动金融活水。目前，农担对梁山县肉牛养殖产业基本实现了全覆盖，截至2023年一季度末，向梁山肉牛养殖产业投放农担贷款达到15.07亿元。三是带动创业就业。梁山县形成了青贮、养殖、防疫、销售一条龙的产业化肉牛养殖专业基地，目前存栏肉牛约10万余头，饲料、防疫等配套产业商户22户，很好的解决了附近农民就业问题，喂养、清理牛场、肉牛买卖等环节增加了千余个就业岗位。

二是大力支持农业重点产业发展。

济宁管理中心紧紧围绕济宁市委、市政府确定的农业产业发展重点领域，有效衔接市、县两级乡村振兴规划，在摸清“一县一业”“一乡一特”“一村一品”产业发展状况、资金需求基础上，凝聚资源进行重点扶持、精准高效投放。

1、重点支持沿黄粮食种植产业。

济宁管理中心加大支持粮食生产投入力度，最大限度满足种粮农户的生产资金需求。截至2023年一季度末，累计向粮食生产投放农担贷款18.45亿元。

济宁是产种、用种、供种大市，年繁育小麦良种2.5亿斤、大豆良种1.8亿斤。济宁管理中心聚焦种业振兴，围绕济宁市优势种质资源，依托兖州、嘉祥、汶上3个国家制种大县，支持打造国家级育种平台，截至2023年一季度末，累计向种子生产投放农担贷款3.6亿元，助力济宁市趟出“育、繁、推”种业振兴新路子。

2、重点支持金乡县大蒜产业。

金乡县是全国著名的大蒜之乡，享有“世界大蒜看中国、中国大蒜看金乡”的美誉。金乡县常年种植大蒜70余万亩，带动周边种植200余万亩，拥有大蒜储存加工企业800余家，大蒜冷藏加工能力超过300万吨，产品出口170多个国家和地区，占全国总出口量的70％以上，是名副其实的世界大蒜种植培育、储藏加工、贸易流通、信息发布和价格形成五大中心。

为破解大蒜产业融资难、贵、烦问题，针对大蒜及蒜制品仓储这一特殊场景下的融资难题，济宁管理中心联合当地政府、相关部门、合作银行共同深入场景，进行全方位调研，优化形成了《金乡县大蒜及蒜制品仓单质押类业务担保服务方案》和《山东省大蒜产业集群担保服务方案》，取得了显著的应用成果。截至2023年一季度末，累计向金乡大蒜全产业链投放农担贷款21.43亿元。覆盖大蒜种植、购销、加工、储存、出口及蒜制品加工、储存、销售等各领域，使农担业务成为当地一张亮丽的支农“名片”。

3、重点支持村集体经济发展。

为进一步发展壮大村集体经济，济宁管理中心加大对全市村党组织领办合作社的支持力度，多次召开“强村贷”工作推进会议，组织部、农业农村局明确主体名录，乡镇党委推荐，农担靠上服务，截至2023年一季度末，已为387个村党组织领办合作社提供农担贷款2.17亿元。

例如，梁山县鱼王庄村是梁山街道的农业种植大村，全村1860人，耕地2000余亩，一直以来，鱼王庄村党支部领办的南永种植专业合作社本身缺乏生产经营能力。济宁管理中心运用“强村贷——粮食规模种植贷”产品，实行“大田托管”模式，按照“保底收益、按股分红”的形式，实现村集体增收，农户受益。

2023年，济宁管理中心将争取利用“大田托管社会化服务模式”支持村党组织领办合作社不少于80家。

4、重点支持绿色富农产业。

济宁管理中心聚焦济宁农业强市建设，积极助力济宁特色农业产业发展。截至2023年一季度末，支持畜禽养殖累计投放农担贷款39.04亿元；支持特色种植累计投放农担贷款14.39亿元；支持农副产品加工购销，累计投放农担贷款61.95亿元。一系列农担贷款投放助力打响“济宁礼飨”区域公用品牌，繁荣壮大了乡村产业，激发了乡村发展活力。

三是促进农业产业转型升级。

1、推动“农业全产业链发展”。

济宁管理中心积极推动“金乡大蒜产业链延伸”“泗水预制菜产业发展”“微山湖淡水养殖生态提升”“梁山肉牛全产业链发展”，努力推动济宁市农业产业实现转型升级，促进地方一二三产业融合发展。同时，努力实现农业信贷担保政策对重点产行业的全覆盖，更大力度赋能乡村振兴。

2、推动“粮食生产全过程体系化社会化服务”。

梁山县拥有独特的区位优势和特色农业，为推动黄河滩区农业规模化、集约化发展，济宁管理中心优化“农耕贷”“沿黄粮食规模种植贷”等担保产品，积极开展《梁山县粮食生产全过程社会化服务模式》试点，按照“镇村为主、政府引导、部门配合、国企实施”的总体思路，以党支部领办合作社为服务对象，从农田基础设施建设着手，以粮食生产全过程为主线，通过创新建立以核心企业订单引领、政策性金融驱动、数字科技平台支撑的粮食生产社会化服务体系，推动农业绿色高质高效发展，壮大村集体经济，助力乡村振兴。

这是梁山县开展粮食生产全过程社会化服务模式的一个模型，梁粮食生产的全过程，从基础设施建设、地力提升、种植、管理、收储、销售，均由县属国企搭建的服务平台提供社会化服务，县里将涉农财政资金投入全部整合到这个平台实施，搭建县镇村三级服务体系，农担联合银行提供金融支持，通过数字化管理系统进行粮食生产全过程进行管理，包括资金监管、水肥一体化管理、农机作业管理、生资集采供应管理、仓储销售管理等。

3、推动“按揭农业”发展，搭建“联富带富”平台。

为突破现代农业发展瓶颈，济宁管理中心创新服务模式，推出了“按揭农业（畜牧业）贷”，引导龙头企业与合作社、农户结成利益共同体，搭建新型农业经营主体“联富带富”大平台。

目前，济宁市共实施按揭农业（畜牧业）项目73个， 67个项目已完工投产。邹城市中心店镇草莓小镇项目作为济宁市首个“按揭农业”项目，依托市属国企投资建设1300亩按揭草莓示范园，首期100个高标准大棚已全部被合作社社员认购。

五、结语

“仓廪实，天下安”。在打造乡村振兴齐鲁样板的大潮中，济宁管理中心助力济宁市打造乡村振兴齐鲁样板“引领区”，农业信贷担保“济宁模式”，激活了乡村振兴“一池春水”。

农业信贷担保已经成为济宁市金融支持农业产业振兴的主力军！